刘XX、东莞市沙XX二审行政判决书

刘XX、东莞市沙XX二审行政判决书
广东省东莞市中XX
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终134号
上诉人（原审原告）：刘XX，男，1954年11月14日出生，汉族，住广东省东莞市，
委托代理人：俞XX，女，1955年2月6日出生，汉族，住广东省东莞市，系刘XX的妻子。
委托代理人：马俊哲，广东XX律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市沙XX人民政府，住所地：广东省东莞市沙XX横XX**，统一社会信用代码：114XXXX07331320N。
法定代表人：詹XX，镇长。
委托代理人：黄XX，东莞市沙XX法律服务所法律服务工作者。
委托代理人：方XX，东莞市沙XX法律服务所法律服务工作者。
原审第三人：东莞市沙XX和安股份经济联合社，，住所地：广东省东莞市沙XX和安村村民委员会组织机构代码证：618XXXX0950-X。
负责人：钟XX，理事长。
原审第三人：东莞市沙XX和安村村民委员会，，住所地：广东省东莞市沙XX和安村村民委员会
负责人：钟XX，主任。
两原审第三人共同委托代理人：曾XX，东莞市沙XX法律服务所法律服务工作者。
两原审第三人共同委托代理人：郭XX，东莞市沙XX法律服务所法律服务工作者。
上诉人刘XX与被上诉人东莞市沙XX人民政府（以下简称“沙田镇政府”）及原审第三人东莞市沙XX和安股份经济联合社（以下简称“和安经联社”）、东莞市沙XX和安村村民委员会（以下简称“和安村委会”）行政允诺纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初531号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年6月29日，刘XX向原审法院提起诉讼，请求判令：1、沙田镇政府为刘XX的安置房27栋1203办理产权登记；2、沙田镇政府承担本案诉讼费用。
原审法院查明：为了配合虎门港的开发建设，2006年8月26日，沙田镇政府作出沙府〔2006〕37号《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》,该方案规定,西大坦、福禄沙、立沙XX三大安置小区统一由沙田镇政府和村委会规划建设；新安置区的村民的房地产证由镇政府统一办理等。2009年10月29日，刘XX与其所在的和安村委会签订了《拆迁安置补偿合同》，并于2014年1月20日签订了《拆迁安置补偿合同补充协议》。2013年12月10日，刘XX等通过抽签方式抽中安置房立沙XX第27栋1203号房，现刘XX已经入住该安置房。但由于当时拆迁安置任务紧急，立沙XX安置房项目被纳入市重点项目，可按规定走“绿色审批通道”，被允许先建设后补审批手续。目前该项目已经办理了立项批复、建设项目选址意见书、环评批复等，其余手续正在办理中。因审批手续不完备，故尚无法办理房地产权证。刘XX认为，沙田镇政府在《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》中承诺为拆迁村民统一办理安置房的房地产证，但到目前为止尚未办理，属于行政不作为，向原审法院提起诉讼，要求判令沙田镇政府为其27栋1203号房办理产权登记。
原审法院认定以上事实的证据有：项目编号为JXXX的东莞市重点项目审批绿色通道卡、《东莞市建设工程施工前期审批手续办理意见表（市属）》、《关于沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区项目建议书的批复》（东发改〔2010〕222号）、《建设项目选址意见书》（选字第2006-12-10024）、环评批复（东环建〔2011〕12241号）、在2013年7月8日沙田镇人民政府出具的《关于立沙安置区农民公寓编制项目可行性研究报告和节能评估报告发包问题的复函》、《拆迁安置补偿合同》、《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》（沙府〔2006〕37号文）、《沙田镇征地拆迁暂行规定》（沙府〔2003〕24号文）、《拆迁安置补偿合同》补充协议、农民公寓（二期）业主确认书、《证明》、图片、户口本、《东莞市城乡规划局信息公开告知书》以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：本案中案涉的拆迁安置工作由沙田镇政府主导进行，且沙田镇政府在安置补偿方案中写明新安置区的房地产证由镇政府统一办理，现刘XX要求沙田镇政府办理其安置房的产权登记，被告的主体适格。本案争议的焦点是沙田镇政府是否具有为刘XX办理产权登记的职权和义务及案涉房屋办理产权登记的法定条件是否具备。首先，关于沙田镇政府是否具有为刘XX办理产权登记的职权和义务。《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”显然，房屋登记工作应当由房管部门进行，沙田镇政府作为镇政府，并不具备直接办理房屋产权登记的法定职权。沙田镇政府在其制定的沙府〔2006〕37号《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》中写明“新安置区的村民的房地产证由镇政府统一办理”，属于沙田镇政府为自己设定义务，沙田镇政府应在法定条件具备的情况下履行该义务。但沙田镇政府并非案涉房屋的权利人，因此办理房屋产权登记的申请人并非沙田镇政府，沙田镇政府只是协助房屋权利人向房管部门申请办理产权登记。其次，关于案涉房屋办理产权登记的条件是否具备问题。由于立沙XX安置房项目走的是“绿色审批通道”，即先建设后审批，故在该项目（刘XX房屋属二期）已经建成的情况下，相关的审批手续尚未完备。《房屋登记办法》第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；……”案涉立沙XX安置房项目目前尚未取得规划许可、施工许可等审批，故尚不具备办理产权登记的条件。最后，关于沙田镇政府是否怠于履行办理相关审批手续的问题。沙田镇政府提交的证据显示案涉项目分别于2010年7月、10月及2011年10月取得了项目立项批复、《建设项目选址意见书》、环评批复等，这些手续是办理房屋登记的前提。由于建设项目审批手续的办理是一个长期的过程，因此很难限定何时办理完毕所有的审批手续。同时刘XX称沙田镇政府怠于履行义务，由于刘XX没有提交证据证实其有申请沙田镇政府履行上述义务，也没有提交相应的证据证实沙田镇政府怠于履行义务，故刘XX的意见不成立，原审法院不予采纳。综上所述，刘XX的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘XX的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由刘XX承担。
一审宣判后，刘XX不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决；2、改判为沙田镇政府协助刘XX办理安置房27栋1203号产权登记；3、沙田镇政府承担本案诉讼费用。主要理由有：1、原审法院在查明部份既认定“西大坦、福禄沙、立沙XX三大安置小区统一由沙田镇政府和村委会规划建设；新安置区的村民的房地产证由镇政府统一办理等”，亦认定“立沙XX安置房项目被纳入市重点项目，可按规定走‘绿色审批通道’，被允许先建设后补审批手续”。然而在原审法院认为部份认定“沙田镇政府并不具备房屋登记的法定职权”明显事实不清，相互矛盾。2、事实是沙田镇政府为了能够顺利拆迁，将该项目推进城市重点项目，并于沙府文〔2006〕37号文中以具体行政行为的方式承诺刘XX“房地产权证由镇政府统一办理等”，沙田镇政府作为国家行政机关，其所作沙府文〔2006〕37号文代表的是国家行政权力，亦应通过上级政府的认可，其所作的承诺变成一种行政义务，至于其如何实现该义务，是沙田镇政府应当履行的责任，不应以不具备职权为由推脱不作为。3、原审法院错误地适用法律法规，在正确认定刘XX与沙田镇政府在原审中的主体适格，却又适用《房屋登记办法》第四条规定，以沙田镇政府不具备直接办理房屋产权登记为由，免除沙田镇政府应为刘XX案涉房屋办理产权登记的具体行政行为义务。
被上诉人沙田镇政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人和安经联社述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人和安村委会述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
另查明，2003年6月9日，沙田镇政府向其辖区内“各村（居）委会、各单位”印发沙府〔2003〕24号《沙田镇征地拆迁暂行规定》，其中第十三条第六项规定，被拆迁农民安置重建有关的规划、用地、报建、登记发证手续由镇政府有关部门负责办理并免收有关规费。2006年8月16日，沙田镇政府又向其辖区内“各村（社区）委会、各单位”印发沙府〔2006〕37号《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》，规定了“为配合东莞市虎门港沙XX开发建设，维护拆迁当事人的合法权益，规范拆迁安置而制定本拆迁安置补偿方案”，其中，第一条内容为“西大坦、福禄沙、立沙XX三大安置小区统一由沙田镇政府和村委会规划建设”，第十七条内容为“新安置区的村民的房地产证由镇政府统一办理并免收有关规费”。2009年10月29日，和安村委会与刘XX签订拆迁安置补偿合同，约定安置和补偿按沙府〔2003〕24号《沙田镇征地拆迁暂行规定》以及沙府〔2006〕37号《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》执行。
又查明，沙田镇政府本案提供项目编号为JXXX的东莞市重点项目绿色通道卡，以主张案涉沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区被列入东莞市重点项目,被允许先行建设后补办审批手续。另沙田镇政府提供《东莞市重点项目管理暂行办法》以及《东莞市重点项目管理办法》规定，市重点项目，是指符合国家、省产业政策和市发展规划，有利于完善城市功能，促进升级转型，协调区域发展，改善社会民生，对国民经济和社会发展有重要影响的项目；审批“绿色通道”是指对于重点建设项目，市发改、国土、规划、环保、住建等部门在办理项目建设审批手续时，尽量采取“并联审批、限时办结、快审快办和先‘挂账’、后补办”（在项目基本符合相关审批条件的前提下，出具同意进行前期工作的意见或初步审查意见，即“路条”，并在一定期限内抓紧补办完善相关审批手续）的办法，提高速度，压缩时间，支持项目加快前期工作。
本院认为：《房屋登记办法》第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。”本案中，沙田镇政府于2006年8月16日印发的《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》载明“新安置区的村民的房地产证由镇政府统一办理并免收有关规费”。另据沙田镇政府提交东莞市重点项目绿色通道卡、东莞市建设工程施工前期审批手续办理意见表（市属）、东莞市发展和改革局东发改〔2010〕222号《关于沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区项目建议书的批复》、东莞市城乡规划局选字第2006－12－10024《建设项目选址意见书》、东莞市环境保护局东环建〔2011〕12241号《关于立沙XX农民公寓建设项目环境影响报告书的批复》均显示，沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区的建设单位是沙田镇政府。由此可见，沙田镇政府不但基于其在《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》的行政允诺行为具有向房管部门申请立沙XX农民公寓拆迁安置区初始登记、协助安置房业主向房管部门申请办理房地产权证的义务，而且作为拆迁安置区的建设单位，沙田镇政府依法亦应在合理时间内积极取得符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定的用地、规划等审批手续，以争取使立沙XX农民公寓拆迁安置区依法符合前述《房屋登记办法》规定办理房地产权证的条件，从而为其依法能够履行《虎门港沙田产业区拆迁安置补偿方案》的允诺行为创造条件。
刘XX提起本案诉讼，请求沙田镇政府为其位于沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区的第27栋1203号安置房办理产权登记。但根据东莞市城乡规划局东规（公开）〔2016〕180号《信息公开告知书》显示，该局并未收到沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区的建设用地规划许可、建设工程规划许可。那么，参照《房屋登记办法》第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；……”的规定，案涉沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区项目尚未具备办理产权登记的条件。沙田镇政府在二审法庭调查时表示，目前尚未完善该安置区的用地手续，导致未能办理后续规划许可等手续。而根据沙田镇政府本案提交证据显示，自东莞市环境保护局于2011年10月14日作出东环建〔2011〕12241号《关于立沙XX农民公寓建设项目环境影响报告书的批复》后，至今6年时间，沙田镇政府并未提交后续有向土地管理部门、城乡规划部门或其他部门申请办理用地、规划等手续的证据，应认定沙田镇政府未积极履行前述允诺和法定的义务。原审判决认定并无证据显示沙田镇政府怠于履行办理相关手续义务的理据不足，本院予以纠正。为敦促沙田镇政府积极履行该义务，保障村民的合理信赖利益，本案判令沙田镇政府在六十日内依法为沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区申请办理完善用地手续。此后，沙田镇政府亦应进一步申请完善后续的相关审批手续。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初531号行政判决；
二、限被上诉人沙田镇政府在本判决发生法律效力之日起六十日内依法为沙田镇立沙XX农民公寓拆迁安置区申请办理完善用地手续；
三、驳回上诉人刘XX的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费50元，由被上诉人沙田镇政府负担。上诉人刘XX已预交二审案件受理费50元，本院予以退还。
本判决为终审判决。
审判长　　孙XX
审判员　　张XX
审判员　　叶俏珠
二〇一七年十月三十日
书记员　　李XX