土地行政管理(土地)二审行政判决书

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）湘行终1355号

上诉人（原审被告）：岳阳市君山区人民政府。住所地：岳阳市君山区柳林洲镇柳林XX。

法定代表人：李X，该区区长。

委托代理人：夏X。

委托代理人：熊XX。

被上诉人(原审原告)：陈XX，男，汉族，1968年5月12日出生，住岳阳市君山区柳林洲镇柳林XX。

委托代理人：刘XX，北京XX律师。

陈XX诉岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）土地行政强制一案，湖南省岳阳市中级人民法院于2019年11月18日作出（2019）湘06行初201号行政裁定。陈XX不服，向本院提起上诉，本院经审理作出（2020）湘行终268号行政裁定撤销（2019）湘06行初201号行政裁定，指令原审法院继续审理。原审法院于2020年8月26日作出（2020）湘06行初68号行政判决，君山区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2018年9月20日，湖南省人民政府以（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准岳阳市XX第三批次建设项目用地，准许申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处岳华XX、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地，征收的土地被君山区政府用于工业园公租房项目。2017年8月1日，原岳阳市国土资源局发布了岳土征告字[2017]67号《拟征地（使用土地）告知书》。告知拟征地用途是岳阳市XX第三批次建设项目。

陈XX在岳华XX拥有的4.98亩租赁承包地部分在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。2018年6月29日，岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局分四次向陈XX支付了补偿款171411.6元。陈XX称其土地于2017年11月、2018年7月2日、12月22日被清表、农作物被毁，土地被平整。在另案王XX、陈XX起诉岳阳市公安局君山分局不履行查处违法行为法定职责案件中，岳阳市公安局答辩称，王XX报警后，经民警现场了解，平整土地系君山区政府有关部门进行的拆迁行为，当时君山区政府征拆局所有工作人员、柳林洲街道办事处工作人员、岳华XX所有村干部都在现场共同处置征地拆迁工作。2019年6月24日，岳阳市自然资源和规划局在对《关于陈XX等九人查处申请书重新回复》中认定君山区政府在对九人承包土地上栽种的青苗费没有全部补偿到位的情况下，擅自平整土地，该局将督促君山区政府将青苗费依法依规补偿到位，同时责令岳阳市自然资源和规划局君山分局对君山区政府涉嫌违法征地依法调查处理。该回复还认定：“陈XX、邹XX二人的承包土地位于富岗路东XX，承包土地面积分别为陈XX4.98亩、邹XX3.78亩，其土地不在征收范围之内。两户承包地目前已被平整，未依法进行补偿。经调查，君山区XX公司（以下简称君山区XX）平整耕地总面积为6509.7㎡，该局依法责令其复耕并退还。5月底，君山区XX对该平整土地进行了复耕和退还。对于陈XX、邹XX两户青苗没有补偿的情况，建议与君山区XX协商处理。”陈XX认为，君山区政府强填其承包地的行政违法，故向原审法院起诉，请求确认君山区政府于2017年11月、2018年7月2日、2018年12月22日强推陈XX承包地的行为违法，诉讼费用由君山区政府承担。

在另案当事人万XX提起行政诉讼，请求确认君山区政府于2017年11月8日、2018年7月2日、12月20日强推其承包地的行为违法案中，本院作出（2020）湘行终269号终审判决，确认君山区政府土地行政强制行为违法。本案该院作出（2019）湘06行初201号行政裁定后，陈XX不服，上诉至本院，2020年4月30日，本院作出（2020）湘行终268号行政裁定书认定君山区政府本案被告主体资格适格，并认定对于因同一建设项目需要，对同一块土地实施的多次平整土地的行为，应当视为系同一主体实施的一系列行为，即使君山区XX参与实施了平整涉案土地的行为，也只能视为其受君山区政府的委托，从事了支持和配合征拆工作的行为。

原审法院认为：一、关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案并无行政机关告知陈XX起诉期限，故应当适用一年的起诉期限，涉诉行为发生后，陈XX在2018年10月22日即提起过诉讼，且君山区政府实施的行为系连续性的，应当以其最后一次即2018年12月20日实施的行为为起诉期限计算起点，至本案陈XX2019年7月18日向该院提起诉讼并未超过一年起诉期限。

二、关于君山区政府是否是本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。虽然君山区政府提交了君山区XX关于其自认系涉案土地平整行为主体的说明，以此否认君山区政府是适格被告。但君山区XX系民事主体，不具有在征拆过程中自行强制平整土地的法定职权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案的依据。本院（2020）湘行终268号行政裁定已明确认定君山区政府是本案适格被告，君山区政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，该院不予采纳。

三、关于君山区政府平整土地的行为是否合法。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第一款第（十五）项规定,加强对征地实施过程监督。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条规定，征地拆迁补偿款足额支付后，被征收人或者被拆迁人拒不按期腾地的，由市、县（市）国土资源部门责令限期腾出土地；逾期不执行的，申请法院强制执行。本案中，湖南省人民政府（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单，批准申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处岳华XX、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地的时间是2018年9月20日，在此之前，君山区政府即启动了征拆工作，属于未批先征，君山区政府并未向该院提供《征地补偿安置方案》，陈XX对岳阳市君山区房屋征收安置和禁违治违管理局向其支付的补偿款存在异议。君山区政府在既未落实补偿安置，又未责令陈XX限期腾地、未批先征的情况下，即连续实施对陈XX承包地清表、平整的行为构成违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决：确认君山区政府于2017年11月、2018年7月2日、2018年12月22日平整陈XX承包地的行政行为违法。案件受理费50元，由君山区政府负担。

君山区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.岳阳市国土资源局君山分局、岳阳市自然资源和规划局已查明涉案土地平整主体是君山区XX，本案属于民事侵权行为。2.君山区XX对涉案土地所作的平整行为已自认。3.原审判决与另案黄XX所作裁判存在同案不同判的情形。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人陈XX答辩称：1.上诉人称征收主体为岳阳市人民政府，但涉案项目没有征地公告及征地补偿安置方案公告。2.君山区政府不只是衔接单位，《关于陈XX等九人查处申请书重新回复》证明平整土地的主体是君山区政府。3.如果涉案土地被平整是民事行为，那打入陈XX账户中的土地补偿款作何解释。4.本案不存在同案不同判的情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

当事人在原审中提交并质证的证据材料随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。

本院对原审查明的除“陈XX在岳华XX拥有的4.98亩租赁承包地部分在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内”以外的事实予以确认。

根据本院（2020）湘行终268号行政裁定，另查明：陈XX在岳华XX拥有的4.98亩承包地并未在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。

本院认为：根据原审判决内容及诉辩双方的意见，本案的争议焦点有二，一是君山区政府是否为本案适格被告，二是案涉平整土地行为是否合法。

关于上诉人君山区政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。本案中，原岳阳市国土资源局于2017年8月1日发布了拟征地（使用土地）告知书后，包括陈XX在内的九人因其承包地被多次清表平整，曾于2018年12月7日书面申请岳阳市自然资源和规划局查处，该局经过调查于2019年6月24日回复认定“君山区政府在你们承包土地上栽种的青苗没有全部补偿到位情况下，擅自平整土地，其行为涉嫌违法征地”。君山区政府提交了君山区XX关于其自认系涉案土地平整行为主体的说明，以此否认君山区政府是适格被告。对此，本院认为，君山区XX系民事主体，不具有在征拆过程中自行强制平整土地的法定职权。在岳阳市自然资源和规划局已经认定君山区政府擅自平整涉案土地的情况下，即使君山区XX参与实施了平整涉案土地的行为，也只能理解为君山区XX受君山区政府的委托从事了支持和配合征拆工作的行为。此外，本院（2020）湘行终268号生效裁定已明确认定君山区政府是本案适格被告，君山区政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。

关于案涉平整土地行为是否合法的问题。本案建设项目用地属于国有农用地，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十五条、第四十七条、第五十八条的规定，征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批，并按照被征收土地的原用途给予补偿。为公共利益需要使用土地的经批准收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，不论是上诉人主张的收回国有土地使用权，还是被上诉人主张的集体土地征收，均应由君山区政府经依法审批并给予补偿安置之后才能使用土地。但本案中，君山区政府在既未依法落实补偿安置，又没有履行相关催告、责令限期腾地等程序的情况下，即对批准征收范围之外的陈XX承包地连续强制实施清表、平整土地的行为，违反上述法律规定，原审判决确认该平整行为违法并无不当。

综上所述，上诉人君山区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人岳阳市君山区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　周光清

审判员　　李清平

审判员　　余俊杰

二〇二〇年十二月十一日

法官助理张XX

书记员邹XX

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

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