王X与金塔县国土资源局行政处罚一案

　　王某与金塔县国土资源局行政处罚一案

　　酒泉市肃州区人民法院

(2018)甘0902行初4号

       当事人信息

       原告王XX，男，现住甘肃省酒泉市金塔县。

　　委托代理人王XX(系王XX之女)，女，汉族，生于1988年11月1日，农民，现住甘肃省酒泉市金塔县           东坝镇渠东XX*组**号。

　　委托代理人牛小龙，北京XX律师。

　　被告金塔县国土资源局。

　　法定代表人王XX，该局局长。

　　委托代理人章XX，甘肃XX律师。

　　委托代理人姜X，甘肃XX律师。

　　第三人金塔县东坝镇人民政府。

　　法定代表人邓XX，该镇镇长。

　　委托代理人董XX，该镇综治办主任。

　　委托代理人石XX，甘肃XX律师。

　　审理经过原告王XX不服被告金塔县国土资源局土地行政处罚，于2018年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月2日立案后，于2018年2月9日向被告金塔县国土资源局(以下简称金塔国土局)及第三人金塔县东坝镇人民政府(以下简称东坝镇政府)送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。原告王XX及其委托代理人王XX、牛小龙、被告金塔国土局党组成员赵XX及委托代理人章XX、姜X、第三人东坝镇政府副镇长黄佳明及委托代理人董XX、石XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告金塔国土局于2017年8月25日作出〔2017〕03-07号行政处罚决定，认定：王XX于2017年7月27日前未经县级人民政府审批在金塔县东坝镇渠东XX三组(原新地村一组)占用211.6平方米土地修建房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十九条、《基本农田保护条例》第十七条之规定，已构成违法占用基本农田的事实。依据《土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第二十八条之规定，对王XX作出行政处罚：(一)责令王XX于2017年8月17日前拆除违法占地新建的建筑物和构筑物，恢复土地耕种条件;(二)并处罚款每平方米12元，共计2539元。

　　原告诉称原告王XX诉称，原告系金塔县东坝镇渠东XX村民，在该村有房屋一处，金塔县人民政府于2007年7月17日向原告颁发金集建(2007)字第XXX号集体土地建设用地使用证。因肃航一级高速公路项目建设需要征收原告的房屋，原告于2017年5月18日晚与东坝镇政府签署了安置补偿协议，且政府领导答应原告可以在自家耕地上修建新的房屋，原告因此于2017年5月19日找来施工人员，在原有房屋的后面开始修建新的居住房屋，但被告于2017年8月25日下达行政处罚决定书，要求原告限期拆除新建房屋并交纳罚款。原告认为，原告的合法房屋被征收，且镇政府领导同意原告修建新的房屋，被告对原告作出行政处罚，给原告带来巨大的经济损失，侵害了原告的合法权益，故请求依法撤销被告作出的〔2017〕03-07号行政处罚决定。

　　原告王XX向本院提交了以下证据：1.金集建(2007)字第XXX号集体土地建设用地使用证、土地承包经营权证书，以证明原告建设房屋是在空地内，不是在基本农田内;2.金塔县人民政府金政批土发〔2016〕52号文件，以证明原告的房屋被征收后，第三人承诺过原告可以在本案涉案地点建设房屋;3.房屋征收价格评估分户表、房屋征收补偿金额核算表，以证明原告原有房屋被征收补偿的情况;4.视频资料，以证明原告与第三人签订安置协议后，第三人同意原告建房;5.〔2017〕03-07号行政处罚决定书，以证明被告作出行政处罚决定违法;6.农民宅基地呈报表、申请，以证明原告的房屋被征收后，原告申请宅基地的事实。

　　被告辩称被告金塔国土局辩称，根据《土地管理法》第七十四条及《基本农田保护条例》第三十三条之规定，被告有权对原告违规占用耕地的行为进行处罚;原告在未办理相关审批手续的情况下擅自占用耕地建房，已违反《土地管理法》第五十九条之规定，应当被处罚;原告诉称的其房屋被合法征收、与东坝镇政府签署安置补偿协议、镇政府领导答应其可在自家耕地修建新的房屋，均不能成为其非法占用耕地建设房屋的事由。故请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告金塔国土局向本院提交了以下证据、依据：1.询问笔录，以证明原告占用基本农田违法修建房屋的事实;2.现场勘验笔录，以证明原告修建房屋占用的是基本农田;3.责令停止违法行为通知书，以证明被告发现原告的违法行为后予以制止的事实;4.〔2017〕03-07号行政处罚决定书，以证明原告拒不停止违法行为，被告对其作出行政处罚的事实;5.国土资源部数据库基本农田分布和现状比对截图，以证明原告修建的房屋在基本农田范围内;6.送达回证及送达履行行政处罚决定催告书现场照片，以证明原告收到责令违法行为通知书的事实;7.《土地管理法》第四十四条、第五十九条、第六十一条、第七十四条，《基本农田保护条例》第十五条、第十七条、第三十三条。

　　第三人东坝镇政府述称，1.原告诉状所述案件事实和理由部分不属实。原告的住宅虽属肃航一级公路项目建设需要征收的范围，但原告以征收补偿核算的数额未能满足其要求为由，拒绝征收。镇政府和县政府其他部门相关工作人员，对原告讲解了征收补偿的规定和标准，并再次从其他方面优惠政策给予补助，但原告仍提出高额征地补偿要求，双方最终未能商议成功，肃航公路项目建设部门也放弃对原告宅院的征收工作。在对原告宅院征收过程中，东坝镇政府有义务协调、配合征收工作，但没有容许原告在自家耕地上修建房屋，原告剪辑部分内容，目的是为了本案诉讼。2.原告擅自在耕地上修建房屋，被告作为行政执法部门，有权予以制止并惩处。根据原告所述，其于2017年5月19日找人在自家耕地上修建新房屋，其修建时没有相关部门的审批手续，显然属于违法修建，被告在原告拒不停止违法行为的情况下，对其作出的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处罚程序符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。

　　庭前证据交换过程中，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：1.询问笔录无当事人签字，且系被告立案之前所作，不具有合法性，不能作为证据使用;2.现场勘验笔录无当事人签字，不具有真实性，且该笔录制作于被告立案之前，其中的地图亦不能显示原告的房屋修建于基本农田上，不具有证明力;3.责令停止违法行为通知书未送达原告，不具有合法性;4.行政处罚决定书真实，但未按照行政处罚规定告知相关权利，也无事实依据，不具有合法性，处罚亦明显不当;5.数据截图为复印件，未注明制作人及来源，对其真实性有异议，且该证据亦不能证明原告的房屋修建于基本农田上;6.送达回证无当事人本人签字，也未注明见证人，不能证明被告送达程序的合法性，不能作为证据使用;7.送达催告书现场照片与本案无关联性。第三人对被告提供的证据均无异议。

　　被告对原告提供的证据提出如下质证意见：1.金集建(2007)字第XXX号集体土地建设用地使用证、土地承包经营权证书与本案不具有关联性;2.金塔县人民政府金政批土发〔2016〕52号文件与被诉行政行为是否合法不具有关联性;3.截止目前原告的房屋未被征收、拆迁，房屋征收价格评估分户表、房屋征收补偿金额核算表与本案不具有关联性;4.视频资料证明房屋拆迁补偿事宜，与原告违法建房及被诉行政处罚行为不具有关联性，相反该证据可以证实原告在基本农田修建房屋的事实;5.对〔2017〕03-07号行政处罚决定书无异议;6.农民宅基地呈报表、申请与本案不具有关联性，且呈报表、申请宅基地只有村委会的意见，没有其他规划部门的意见。第三人对原告提供的行政处罚决定书无异议，对其他证据均有异议，认为其他证据与本案均不具有关联性，且原告提供的视频资料是房屋拆迁协商过程的记载，有关协商的内容并不是第三人的承诺行为，第三人明确说明在基本农田范围之外可作为重新申请宅基地考虑的地点，宅基地的申请要经过相关法定审批程序，故视频资料不具有证明原告修建房屋合法性的效力，同时申请宅基地呈报表与申请书所申请的与原告实际修建的非同一个地点。

　　本院查明本院对上述证据作如下认定：被告提供的询问笔录虽存在第2页无当事人签字的瑕疵，但首尾页均有执法人员和当事人的签字，且内容、页码连贯，具有关联性、真实性、合法性，予以确认;现场勘测笔录无当事人签字，也未注明原因，同时也无其他在场见证人签字，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条之规定，不予采信;责令停止违法行为通知书虽无原告或其同住成年家属的签字，但被告采取的是留置送达方式，且未违反法律规定，具有关联性、真实性、合法性，予以确认;行政处罚决定书能够证明被告作出被诉行政行为的事实，予以确认;数据库基本农田分布和现状比对截图未注明来源、制作人，也未附说明材料，其关联性、真实性、合法性均无法判断，不予采信;送达回证及送达履行行政处罚决定催告书现场照片证明被告作出被诉行政处罚决定前后履行有关行政程序的事实，具有关联性、真实性，且来源形式合法，予以确认。

　　原告提供的〔2017〕03-07号行政处罚决定书能够证明被诉行政行为存在的事实，予以确认;原告提供的其他证据具有真实性，但均不具有证明其占用涉案承包耕地修建房屋合法的效力，不能作为本案定案依据，不予采信。

　　经审理查明，2017年6月5日，金塔县东坝镇国土资源所工作人员对原告王XX在自家承包地动工修建房屋的行为进行了调查。2017年7月27日，被告金塔国土局作出并送达了责令停止违法行为通知书，以王XX于2017年7月27日前未经县级人民政府审批，擅自在东坝镇渠东XX3组占用基本农田修建房屋的行为，涉嫌违反《土地管理法》第五十九条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，根据《土地管理法》第七十四条和《基本农田保护条例》第三十三条之规定，责令王XX立即停止上述违法行为，听候处理。2017年8月25日，被告金塔国土局作出并送达了〔2017〕03-07号行政处罚决定书，该决定书载明：2017年6月2日，金塔国土局东坝镇国土所工作人员在土地动态巡查中发现，金塔县东坝镇渠东XX3组农民王XX修建房屋。经现场了解王XX修建房屋所占用的土地属耕地，没有办理相关用地手续，遂进行了现场勘测，并下发了责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书等法律文书，同时对该宗土地与金塔县的基本农田数据库比对，该宗地属于基本农田保护范围。2017年7月18日巡查时发现，王XX仍在修建，金塔国土局遂予以立案调查。2017年7月27日，金塔国土局执法监察大队再次下发责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，并展开调查。经调查，王XX在金塔县东坝镇渠东XX3组(原新地村1组)占用211.6平方米土地修建房屋已构成违法占用基本农田的事实，认为王XX于2017年7月27日前未经县级人民政府审批占用土地修建房屋的行为，违反了《土地管理法》第五十九条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，金塔县国土局于2017年8月17日向王XX进行告知(听证告知)，王XX在规定时限内未提出陈述和申辩，也未要求听证，依据《土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条、《甘肃省基本农田保护条例》第二十八条之规定，对王XX作出如下处罚决定：(一)责令王XX于2017年8月17日前拆除违法占地新建的建筑物和构筑物，恢复土地耕种条件;(二)并处罚款每平方米12元，共计2539元。原告不服该处罚决定，诉至本院。

　　本院认为，根据《土地管理法》第六十二条第二款、第三款的规定，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告王XX未经县级人民政府批准即占用耕地修建房屋，违反了上述法律规定，被告金塔国土局作为金塔县人民政府的土地主管部门对王XX违反《土地管理法》的行为有权依法予以查处，本院对此予以确认。

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)第三十六条的规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。本案中，根据原告提供的土地承包经营权证书，其修建房屋所占用的涉案土地系于2004年3月22日与他人互换的承包地，该土地系耕地应属不争的事实，但被告认定涉案土地系基本农田，却未对此做全面调查，其提供的现场勘验笔录及基本农田分布和现状比对截图均因不符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，也无有关基本农田划区定界资料或地籍资料等有效证据予以印证，不能有效证明原告修建房屋所占用的涉案土地属于基本农田以及违法占地面积的事实，故被告对原告作出的行政处罚决定，事实认定不清，主要证据不足。

　　《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作行政处罚告知书，按照法律规定的方式送达当事人，当事人有权进行陈述和申辩，陈述和申辩应当在收到行政处罚告知书后三个工作日内提出，口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。本案被告金塔国土局作出的行政处罚决定书虽载有向原告王XX进行告知的相关内容，但并未提供其依法履行告知义务的相应证据，不能证明其处罚程序的合法性。同时，被告未提供其立案、调查终结报告及向原告送达行政处罚决定书的相应证据，不能有效证明其执法程序的规范、完整及合法。另外，被告作出的行政处罚决定书落款时间为2017年8月25日，处罚决定责令原告王XX限期拆除违法占地新建的建筑物和构筑物，恢复土地耕种条件的时间却是2017年8月17日，明显不具有合理性。

　　本院认为综上，原告未经县级人民政府批准即占用自家承包耕地修建房屋的行为违反相关法律规定，但被告在未做全面调查、未依法履行行政处罚告知程序的情况下，对原告作出的〔2017〕03-07号行政处罚决定主要证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项之规定，判决如下：

　　裁判结果一、撤销被告金塔县国土资源局于2017年8月25日对原告王XX作出的〔2017〕03-07号行政处罚决定;

　　二、限被告金塔县国土资源局于本判决生效后60日内对原告王XX违反《中华人民共和国土地管理法》的行为重新作出行政行为。

　　案件受理费50元，应由被告金塔县国土资源局承担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。

　　审判人员审判长胡瑜

　　人民陪审员郭贵文

　　人民陪审员陈XX

　　裁判日期二〇一八年十月九日

　　书记员书记员毛XX