贵州省安顺市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）黔04行初6号

原告安顺市西秀区XX水塘组。

负责人梅XX，组长。

诉讼代表人梅XX，男。

诉讼代表人朱XX，男。

诉讼代表人易XX，男。

诉讼代表人安XX，男。

诉讼代表人董XX，男。

委托代理人柳XX，贵州XX律师。

委托代理人杨蕊鸣，贵州XX律师。

被告安顺市西秀区人民政府。

法定代表人陈XX，区长。

委托代理人陈XX，安顺市西秀区人民政府法制办公室副主任。

委托代理人郑X，贵州XX律师。

第三人安顺市西秀区双堡镇人民政府。

法定代表人潘XX，镇长。

委托代理人王XX，安顺市西秀区双堡镇人民政府副镇长。

委托代理人冷XX，安顺市西秀区司法局双堡司法所所长。

原告安顺市西秀区XX水塘组（以下简称水塘组）因要求确认被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区XX）土地行政征收违法，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月31日公开开庭审理了本案。原告水塘组的诉讼代表人梅XX、朱XX、易XX、安XX、董XX及其委托代理人柳XX、杨蕊鸣，被告西秀区XX的委托代理人陈XX、郑X，第三人安顺市双堡镇人民政府（以下简称双堡镇政府）的委托代理人王XX、冷XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年9月15日，西秀区发展和改革局下发了《关于对<安顺市西秀区XX至九龙XX项目工程可行性研究报告>的批复》，同意改扩建旧州至九龙XX。被告西秀区XX成立指挥部领导旧州至九龙XX建设项目的征地拆迁工作，征收了原告位于安顺市西秀区XX××13亩林地。

原告水塘组诉称：被告将原告的13亩林地及树木强行挖掘，原告要求停止施工，多民村民被公安机关行政拘留；事后，原告得知：为建设旧州至九龙XX，被告需征收原告的13亩林地，但被告在既未向原告送达征地决定又未与原告签订安置补偿协议更未依法给原告补偿的情况下，强行将林地及树木挖掘损毁，严重损害原告的合法权利。因此，被告不仅程序违法而且实体违法，原告依据相关法律之规定依法提起诉讼，请求法院判决确认被告征收原告位于水塘组约13亩林地的行为违法。

原告水塘组在举证期限内向本院提交了以下证据：1.五位诉讼代表人以及89户村民户主身份证复印件。证明原告诉讼主体资格；2.安置补偿方案。证明该补偿方案规定征地补偿标准是40800元每亩；3.集体土地所有证、现场照片打印件。证明原告对涉案土地具有所有权；原告具有诉讼主体资格；本案被强挖土地就是该证所登记土地；证实水塘村在登记该证时水塘村分为1—4村民小组，现在为1—6村民小组；该证系区人民政府登记给原告所有；被告应当向原告作出补偿决定及发放补偿费用，被告未依法发放补偿费用行为违法。

被告西秀区XX辩称：安顺市西秀区XX至九龙XX建设项目实施单位为西秀区交通运输局，根据《旧州至九龙XX建设项目征地拆迁安置补偿方案》，征地拆迁补偿工作分别由西秀区旧州镇人民政府和双堡镇政府负责，被告并未作出与原告有利害关系的行政行为，故被告不是本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，请依法驳回原告的起诉。

被告西秀区XX在举证期限内向本院提交了以下证据：1.法定代表人身份证明，证明法定代表人身份情况；2.《旧州至九龙XX建设项目征地拆迁安置补偿方案》、双堡镇政府下发《关于禁止在旧州至九龙XX建设用地范围内违法占地、违法建房、抢栽抢种的通告》，证明征地拆迁补偿工作由旧州镇政府和双堡镇政府负责。

第三人双堡镇政府述称：1.水塘组不具有本案的诉讼主体资格。安顺市西秀区XX至九龙XX旅游大道公路建设项目实施单位为西秀区交通运输局，资金来源为申请中央预算内补助外，其余资金由自治区交通运输局自筹，该项目建设方案2016年9月15日经西秀区发改局批准同意。对涉及征用双堡镇境内黄土坎林场权属1991年撤区并乡前原为安顺市江平乡人民政府所有，1991年撤区并乡后属于第三人双堡镇政府所有，黄土坎林场为国有林场，以该林场2000年2月20日双堡镇政府发包给水塘村村民王XX的《镇林场承包合同》为据。对安顺市西秀区XX至九龙XX旅游大道公路建设项目施工用地，占用双堡镇黄土坎林场13亩林地、林木，原告水塘组不享有所有权。水塘组不是本案行政行为的相对人，不具有本案诉讼主体资格。

2.被告西秀区XX将占用黄土坎林场13亩林地补偿款支付给第三人双堡镇政府合法。居于水塘组对黄土坎林场不享有所有权，涉及安顺市西秀区XX至九龙XX旅游大道公路建设项目施工用地占用黄土坎林场13亩林地补偿款由被告西秀区XX支付给双堡镇政府并无不当之处。水塘组诉状陈述的“被告将原告的13亩林地及树木强行挖掘，原告要求停止施工，多名村民被公安机关行政拘留．．．”属于歪曲事实。原告水塘组极少数村民多次采取非法堵工，严重影响安顺市西秀区XX至九龙XX旅游大道公路建设工程施工进度，必须依法打击。

综上所述，安顺市西秀区XX至九龙XX旅游大道公路建设项目占用双堡镇黄土坎国有林场13亩林地合法，请求人民法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释>第三条第一款（一）的规定，裁定驳回原告起诉。

第三人双堡镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证，证明第三人为机关法人单位；2.当选证，证明法定代表人为潘XX；3.身份证，证明潘XX基本身份情况；4.镇林场承包合同，证明争议林地属于国有；5.双堡人民政府通告，证明旧州至九龙XX建设违法抢栽行为通知；6.旧州至九龙XX建设批复，证明项目立项经审批；7.安置补偿方案，证明涉及征用土地、附作物等补偿标准；8.付款证明单，证明双堡镇政府发放双堡镇林场管护员谌XX工资300元；9.付款证明单，证明双堡镇政府发放双堡镇林场管护员谌XX煤油钱20元；10.发票，证明支付谌德明购买物品费用16元；11.证人证言，证明双堡镇水塘村黄土坎林场权属为国有。

经庭审质证，原告水塘组对被告西秀区XX提交的证据1无异议；对证据2，认为安置方案落款为西秀区XX，该方案系西秀区XX作出。第一、从安置补偿方案的第二页第四部份可知，本案行政征收行为是西秀区XX作出，因此西秀区XX是本案适格被告；第二、本案土地在征收范围，且被告已经实施征收行为。第三、该补偿方案恰恰证实被告未依照补偿方案对原告进行补偿，行为违法。第四、补偿方案规定镇人民政府具体负责，双堡镇政府是本案适格的第三人。第五、若本案确认被告行政行为违法，至少应依照该方案对原告进行补偿。认为通告与本案无关联性，也不能证明征收合法，恰恰证明了其行政行为违法。被告应提交相关批文证明其行政行为合法。

第三人双堡镇政府对被告提交的证据1无异议；对证据2，认为根据该补偿方案结合国土资源部征地补偿工作的规定，可知西秀区XX系本案的征收主体，对其他无异议。

被告西秀区XX对原告水塘组提交的证据1无异议；对证据2，认为补偿方案不针对具体的人，具体实施主体是双堡镇政府，组织实施强行铲除行为不是区政府，因此被告不是适格主体；对证据3的合法性、真实性无异议，对证明目的有异议，仅证明原告具有所有权但不能证明被告组织强行征收原告林地。

第三人双堡镇政府对原告水塘组提交的证据1无异议；对证据2，认为双堡镇政府是在西秀区XX的领导下作出工作，被告是适格被告；对证据3,的真实性无异议，但该证只能证明争议林场土地含原告集体土地所有证范围，不能证明这13亩林地就为原告所有。

原告水塘组对第三人双堡镇政府在举证期限内提交的证据1—3无异议；对证据4,的真实性、合法性有异议，该承包合同是第三人将本案土地违法承包，合同违反土地管理法第八条规定，是无效合同。从时间上看是2000年签订的，原告土地所有证是2004年发放的，可以证明土地是原告的。即使该合同合法，乙方签字是原告村村长，签字是履行职务行为，代表村民签字，不能证明第三人对土地享有使用权和获得征收补偿款的权利；对证据5的关联性有异议，证实了本案第三人是适格第三人；对证据6，认为证实征收行为系被告作出，被告适格；对证据7，认为安置方案落款为西秀区XX，该方案系西秀区XX作出。第一，从安置补偿方案的第二页第四部份可知，本案行政征收行为是西秀区XX作出，因此西秀区XX是本案适格被告；第二，本案土地在征收范围，且被告已经实施征收行为；第三，该补偿方案恰恰证实被告未依照补偿方案对原告进行补偿，行为违法。第四，补偿方案规定镇人民政府具体负责，双堡镇政府是本案适格的第三人。第五，若本案确认被告行政行为违法，至少应依照该方案对原告进行补偿,；对证据8、9，认为都是在1994年集体土地所有权证之前产生，不能证实该土地是第三人的国有土地，达不到证明目的；对证据10的真实性、合法性有异议；对证据11的三性均有异议，证人应出庭作证才有效力，证明效力低于原告的所有权证。

被告西秀区XX对第三人双堡镇政府在举证期限内提交的证据1—7无异议；对证据8—11的关联性有异议。

本院对上述证据认证如下：原告水塘组提交的证据1—3因与本案有关联，来源合法，内容客观真实，予以采信。被告西秀区XX提交的证据1—2，因与本案有关联，来源合法，内容客观真实，予以采信。第三人双堡镇政府在举证期限内提交的证据1—3，因与本案有关联，来源合法，内容客观真实，予以采信；证据4，因与本案无关，不予采信；证据5—7，因与本案有关联，来源合法，内容客观真实，予以采信；证据8—11，因与本案无关，不予采信。

庭后，第三人双堡镇政府向本院申请补充提交了以下证据：1.1966年江平公社山林评价登记表，证明在1966年，江平公社林场、水塘大队林场分别存在、各自所有的事实；2.1974年6月29日水塘大队进行革命路线教育简报，证明江平公社林场存在的事实；3.西秀区XX（组）林改方案，证明水塘村林地与双堡镇林场无争议；4.关于对水塘等20个行政村林改实施方案的批复（双府发[2008]61号），证明2008年8月1日水塘村集体林权制度改革实施方案符合“四签两不准”，2008年8月1日同意实施；5.水塘村集体林权改革宗地图，证明争议的黄土坎林场61.65亩，属于双堡镇镇林场；6.林权登记台账，证明水塘村集体林权制度改革完毕，并发放林权证；7.《安顺市西秀区XX办公室<关于印发西秀区集体林权制度改革实施方案>的通知》（西府办发[2008]44号），证明黄土坎林场在2008年水塘村集体林权制度改革中，水塘村参加集体林权制度改革的村民代表认可属于镇林场，没有列为水塘村集体林权制度改革的原因。

经质证，原告水塘组对第三人双堡镇政府庭后补充提交的证据1—6认为：第一，该证据是在举证期限以外提交的证据，不能作为定案依据。第二，对该组证据的关联性有异议。第三，该组证据不能对抗原告提供的林地所有权证。林地所有权应该以登记为准。第四，该组证据不能达到第三人的证明目的，农村集体所有土地依法应当由农村集体所有，第三人作为乡镇政府无权取得农村集体土地的所有权。第五，对该组证据的合法性有异议，明显违反法律的强制性和禁止性规定，人民法院应当不予认可。第六，该组证据全是复印件，同时对真实性有异议，因此不应作为定案依据。综上，该组证据与本案没有关联性且不具有合法性，又不具有真实性。因此，不能以该组证据作为本案的定案依据；对证据7，认为第一，该证据系超期举证，法院不应组织质证，同时依据法律规定，行政诉讼中超期举证的证据不应作为定案依据。第二，既是该证据作为证据使用，原告认为该证据是单方出具的证据，不能达到证明目的。第三，该证据是2008年的文件，而原告提供的林地所有权证是在其之后登记的，应以所有权证为准。第四，第三人违反法律，在举证期限后反复提交证据，企图以过期的证据证明自己违法的行为合法，严重违反法定程序。

被告西秀区XX对第三人双堡镇政府庭后提交的证据1—7均无异议，同意第三人的主张。

本院对上述证据认证如下：第三人双堡镇政府庭后补充提交的证据1—7，其证明力不能对抗原告提交的集体土地所有证，不予采信。

经审理查明，西秀区XX于2004年8月17日为原告水塘组颁发了集体土地所有证,所有证上记载的土地位于西秀区XX，土地总面积为581.54公顷。2016年9月15日，西秀区发展和改革局下发了《关于对<安顺市西秀区XX至九龙XX项目工程可行性研究报告>的批复》，同意改扩建旧州至九龙XX。被告西秀区XX成立指挥部领导旧州至九龙XX建设项目的征地拆迁工作，由西秀区旧州镇人民政府和双堡镇政府具体负责实施征地拆迁工作。为了做好旧州至九龙XX建设项目征地拆迁安置补偿工作，被告西秀区XX办公室于2016年8月29日下发了《旧州至九龙XX建设项目征地拆迁安置补偿方案》，该补偿方案规定：旧州至九龙XX建设项目征地补偿标准按照片区综合地价二类区域补偿标准综合补偿到农户为40800元/亩。原告水塘组所有的其中位于黄土坎林场的13亩林地在该建设项目的征收范围内。但被告在未补偿原告的情况下，强行征收了原告的13亩林地。原告不服被告征收其林地的行为，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告征收原告位于西秀区XX××约13亩林地的行为违法。

本院认为：本案的争议焦点为：原告是否具有诉讼主体资格；被告是否主体适格；被诉的土地征收行为是否合法。

关于原告的诉讼主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告主张被告征收其13亩林地，提供集体土地所有证予以证明。被告及第三人均认可被告征收土地的范围包括原告拥有的集体土地所有证上登记的其中13亩林地。据此，原告水塘组与被诉的土地征收行为具有利害关系，可以认定原告水塘组具有本案的诉讼主体资格。

关于被告是否主体适格的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。由此可知，乡镇人民政府依法不具有组织实施征地的职权，只有县级以上人民政府才具有组织实施征地的职权。本案中，虽然具体实施征地的单位为旧州镇人民政府和双堡镇政府，但从被告西秀区XX办公室下发安置补偿方案的事实可知，旧州至九龙XX建设项目的征地拆迁工作是由被告西秀区XX领导组织的。据此，可以认定西秀区XX是本案适格的被告。

关于被诉的征收土地行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条第二款、第三款规定，征收除国务院有权批准权限以外的土地，应经省级人民政府批准。本案中，被告西秀区XX未提交证据证明征收原告水塘组的13亩林地时，依据前述法律规定办理了农用地转用审批和征地审批手续，明显违反法定程序。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销；又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，因被告对原告的征地行为是基于建设公路所需，涉及推动当地社会经济发展，是为了社会公共利益，故不宜判决撤销，应判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：

确认被告安顺市西秀区人民政府征收原告安顺市西秀区XX水塘组的林地的行政行为违法。

案件受理费50元，由被告安顺市西秀区人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。

审　判　长　肖　 帮　 华

人民陪审员　陈　　　　兰

人民陪审员　赵　 奇　 斌

二〇一七年五月二十六日

书　记　员　郭XX(代)