一、案情经过
某地区某某地产开发企业开发住宅小区项目，项目楼栋早在 2015 年就已经建成竣工，并向购房业主交付入住。该项目属于典型建设完成之后才补办各类审批手续的历史遗留解遗类房地产项目，项目建设阶段未先行办理用地、规划、施工等审批手续。
案涉楼栋地块后续补办国有建设用地使用权出让手续，行政机关与该地产企业签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定案涉地块容积率上限为 2.5。项目后续取得建设工程规划许可证、商品房预售许可等手续，完成部分手续补正工作。
项目完成建设后，行政主管部门核查发现项目实际建设指标与出让合同载明容积率存在差距，认定项目存在超容积率建设情形。行政主管部门委托第三方土地评估机构出具估价报告，核算得出企业应当补缴土地出让金 X 千余万元，据此作出行政决定书，责令房地产开发企业限期补缴该笔土地出让金。
开发企业不服该补缴土地出让金行政决定，向上级自然资源主管部门提起行政复议，复议机关作出复议决定，维持了补缴土地出让金的行政决定。开发企业委托强小磊律师团队，向一审人民法院提起行政诉讼，请求撤销案涉补缴出让金行政决定以及维持该决定的行政复议决定。
一审法院审理后认为案涉补缴土地出让金决定属于损益性行政行为，行政机关作出该决定没有履行正当程序，未保障企业陈述、申辩权利，同时案件评估证据存在瑕疵，判决撤销案涉行政决定书与行政复议决定书，并责令行政机关限期重新作出行政行为。
行政机关不服一审判决，向石家庄市中级人民法院提起上诉，主张案涉义务来源于土地出让合同约定，多次会议已经向企业告知补缴事项，程序并无违法，超容积率事实客观存在，评估报告结果无误，请求二审改判、撤销一审判决。
代理律师针对上诉进行答辩：案涉出让合同属于项目完工后补签手续，不适用行政协议相关新规；行政机关没有书面告知拟作出处理内容，也没有保障当事人陈述申辩权利；项目存在政府领导批示 “先施工后补办手续” 的历史背景，后续补发的建设工程规划许可证具备法定效力；补签出让合同当中的容积率约定，系补办手续时政策限制形成，并非项目建设时各方真实执行标准；复议程序当中使用的土地估价报告已经超出报告载明有效期限，不能作为认定补缴金额的合法依据，应当维持一审裁判结果。
二、案件焦点
针对已经建成、事后补办土地出让手续的历史遗留房地产解遗项目，行政机关作出高额补缴土地出让金的损益类行政决定，是否应当遵守正当程序原则，履行告知拟处理结果、保障行政相对人陈述、申辩权利的程序义务。
项目存在政府 “先施工、后补办手续” 历史批示，项目竣工后补签国有土地使用权出让合同、后续补发建设工程规划许可证，应当以哪一份文件作为认定是否超容积率建设的判断基础。
土地估价报告存在版本不一致、部分评估报告超过报告自身有效期限，该评估材料能否作为作出补缴土地出让金行政决定的事实依据。
房地产历史遗留解遗项目，应当适用何种规则核算容积率、认定超建面积与补缴土地价款标准。
三、裁判结果
石家庄市中级人民法院二审审理认为：行政机关具备追缴改变容积率应当补缴土地价款的法定职权；但案涉补缴土地出让金属于对企业权益产生重大不利影响的损益性行政行为，即便部分专门法律没有细化程序条款，行政行为依然必须遵守正当程序原则。行政机关作出处理前，没有向企业告知拟作出的处理事项、权利义务，剥夺行政相对人陈述、申辩权利，已经构成程序违法。复议机关维持该行政决定，属于证据不足。
二审法院最终作出终审裁判：驳回行政机关上诉，维持一审判决。即撤销案涉责令补缴土地出让金的行政决定书、撤销维持该行政决定的行政复议决定书，责令行政机关在法定期限内重新作出行政行为。
