行政诉讼标的是被诉行政行为的什么意思

第一，被告承担证明责任是依法行政原则的应有内涵。依法行政原则要求行政机关作出行政行为不仅要实体合法，而且程序也应合法。行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“先取证，后裁决”，即行政机关在作出裁决之前，应当充分收集确凿证据，然后根据事实、对照法律，作出裁决，而不能在毫无证据或证据不确凿的情况下，对相对人作出行政行为。这是被告承担行政诉讼证明责任的基础。

第二，被告有充分的举证能力。在行政程序中，行政机关处于主动地位，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭；而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同，原告无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在一些特定情况下，原告甚至没有举证能力。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。拉丁法谚云：“法律不强人所难。”因此，从举证难易方面来考虑，由被告负举证责任是公允、合理的。

第三，由被告承担证明责任符合大陆法系“主张消极事实的人不负举证责任”的原理。行政诉讼的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性。合法性属于积极事实(即肯定事实)，违法性属于消极事实(即否定事实)。根据消极事实说，由主张积极事实的当事人而不是由主张消极事实的当事人承担证明责任。因此，根据这一原理，应由主张积极事实即具体行政行为具有合法性的被告行政机关承担证明责任，而主张消极事实即具体行政行为违法的原告不承担证明责任。

第四，由被告承担证明责任，还有立法政策上的考量和行政导向方面的意义。行政诉讼要解决的问题是具体行政行为是否合法，从行政诉讼的立法目的即保护公民、法人和其他组织的合法权益出发，摆在立法者面前的惟一合理的选择是设置被诉具体行政行为违法推定原则：当行政机关的具体行政行为被诉至法院时，法律推定被诉具体行政行为是违法的，除非行政机关能够提供充分的证据推翻推定事实(具体行政行为违法)的存在，即行政机关以证据证明其所作出的具体行政行为是合法的。当行政机关不提供或不能提供证据证明其具体行政行为合法而使该案事实处于真伪不明状态时，法院只能判决行政机关承担败诉的后果。

由被告承担举证责任所具有的行政导向方面的意义在于，有利于督促行政机关依法行政、促使其严格遵守“先取证，后裁决”的程序规则，以充分实现行政诉讼法的立法目的。