驳回行政复议申请是维持吗？

[律师回复] 以下是对你的行政复议维持与驳回问题的解答<br/>驳回复议申请是根据2007年8月1日生效的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定形成的一种行政复议决定。根据该款规定，行政复议机关作出驳回复议申请的行政复议决定具体分为两种情形：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责；二是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件。本案被诉具体行政行为即是根据第一种情形的后半段内容作出的驳回复议申请决定。 <br/>本案在审理过程中，对于驳回复议申请决定是否属于行政诉讼受案范围产生了意见分歧：一种意见认为，驳回复议申请是对行政复议法上维持决定的补充，相当于维持原行为处理，因此根据行政诉讼法的有关规定应驳回原告起诉。另一种意见认为，驳回复议申请是对行政复议法上不予受理行政复议申请决定的补充，因此属于行政诉讼的受案范围。 <br/>法院最终采纳了第二种意见。理由如下： <br/>第<br/>一、驳回起诉的理由过于勉强，缺乏直接的法律依据。<br/>首先，行政诉讼法第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”在该款规定中，并未有维持的复议决定不可诉的明确意思表达：从文字表述上看，本条直接规范的是诉讼参加人的问题；从条款编排上看，该款属于行政诉讼法“诉讼参加人”章，因此，不能从中推导出复议决定不可诉的内容。 <br/>第<br/>二、行政复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出驳回行政复议申请的复议决定，不能视为维持原具体行政行为，更不能作类推处理。维持的复议决定适用于作为的具体行政行为，复议审查的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。而驳回复议申请适用于要求被申请人履行法定职责的案件中，其适用情形是被告不具有法定职责或者在受理前已经履行法定职责。可见，要求履行法定职责的案件中并不存在一个被申请复议的具体行政行为，对于一个并不存在的具体行政行为，自然无法予以维持，因此，驳回复议申请决定不能视为维持具体行政行为。一种意见认为，正是因为要求履行法定职责的案件无法通过维持具体行政行为来驳回行政复议申请，因此才有驳回复议申请的决定，可见，驳回复议申请决定是对维持的复议决定的补充，正如行政诉讼法上驳回原告诉讼请求判决是对维持判决的补充一样。我们认为，行政诉讼法第五十六条明确规定了驳回原告诉讼请求判决的适用情形，其第（一）项“起诉被告不作为理由不能成立的”，与作为驳回复议申请适用情形的行政复议法第四十八条第一款第（一）项之规定具有可比性，但正如法条表述的那样，该项规定直接针对“起诉被告不作为”的情形，而严格地讲，要求履行法定职责的案件并不能等同于“起诉被告不作为”的案件，因此，行政复议法上的驳回复议申请和行政诉讼法上的驳回诉讼请求并不具有同质性，也不能视为维持原具体行政行为，更不能作类推处理。 <br/>第<br/>三、驳回行政复议申请的复议决定，主要是解决行政复议机关错误受理不符合受理条件的行政复议申请的问题，是对不予受理的补充。行政复议法实施条例分两项规定驳回复议申请决定的适用情形，根据第二项作出的驳回复议申请决定类似于行政诉讼法上的驳回起诉，认为“是对不予受理的补充”应当没有太大争议。而其第一项规定的两种情形——该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责——值得进一步的商榷。<br/>首先，针对“该行政机关没有相应法定职责”的情形，在行政诉讼法上要求履行法定职责案件中，如果行政机关没有相应法定职责，应当是裁定不予受理或驳回起诉还是驳回原告的诉讼请求同样存有争议，但浙江省高院行政庭早在2003年即行下发司法文件，其中明确规定对此情形适用裁定驳回起诉，因此，这一争议目前在浙江省范围内应当是明确的，该司法文件的规定在行政复议中同样应当得以遵循。<br/>其次，针对“在受理前已经履行法定职责”的情形，我们认为，这里有两个问题值得探讨：第<br/>一，“在受理前”的表述或可斟酌，因为尽管行政复议法规定一般情况下行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理，但收到与申请在特定情形下还是存在一定的时间差，因此，表述为“在申请前”更为准确。第<br/>二，目前的行政法通常对行政机关告知相对人履行情况的程序义务不作硬性规定，行政机关“已经履行”并不意味着申请人已经知道该履行行为，因此，应当对具体情况作具体分析。如果相对人申请复议时已经知道履行行为的，从法理上讲应当提起重作的复议申请，而不是履行的复议申请，在特定情况下甚至不无恶意复议之嫌疑，对此驳回复议申请亦未尝不可。如果相对人申请复议时并不知道履行行为，而是等到提起行政复议后方始知道的，此时，继续对案件进行实体审查已经没有意义，从程序上直接驳回相对人的复议申请也是可以的。综合上述情况，我们认为驳回行政复议申请的复议决定，主要是解决行政复议机关错误受理不符合受理条件的行政复议申请的问题，是对不予受理的补充，对驳回复议申请的这一定位是切实可行的。

[律师回复] 针对驳回复议申请的行政复议决定，原告不服提起行政诉讼，确定哪一个机关为被告，《行政诉讼法》及《若干解释》均没有明确规定，给审判实践带来一定的困惑。笔者试做以下分析，以期能够破解。 <br/>一、关于行政复议程序与适格被告的现行规定 针对经过行政复议程序，原告不服提起行政诉讼的，《行政诉讼法》第25条第2款对复议机关作为情况下的适格被告作出规定，即复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告。《若干解释》第22条对复议机关不作为情况下的适格被告作出规定，即复议机关在法定期间内不作出复议决定，原告对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。《若干解释》的规定弥补了复议机关不作为情况下，如何确立适格被告的问题。 <br/>二、驳回行政复议申请情况下，适格被告的确立 针对《行政复议法实施条例》第48条第1款规定的两种情况下，复议机关作出驳回行政复议申请的决定，原告提起行政诉讼情形，确立被告适用的规则，应当与《行政诉讼法》第25条第2款及《若干解释》第22条适用的规则相同，也就是说行政机关驳回行政复议申请的，属于复议机关作为类的，确立被告适用《行政诉讼法》第25条第2款的规定，属于复议机关不作为类的，适用《若干解释》第22条的规定。 根据上述确立被告适用规则的分析，在这一问题上，需要解决《行政复议法实施条例》第48条第1款规定属于复议机关作为还是不作为的问题。笔者认为： <br/>（一）行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回行政复议申请的，属于复议机关已经作为，应当依据《行政诉讼法》第25条第2款规定，确立作出原具体行政行为的行政机关为被告。理由是：复议机关受理复议申请，并经实体审查作出驳回行政复议申请复议决定，复议机关已经履行复议职责，但这一复议决定实质上没有改变原具体行政行为，也就是说，对当事人权利义务产生实质性影响的是原具体行政行为，法院对原具体行政行为作出判决即可，对复议机关的行政复议行为再做评价已没有实际意义。 <br/>（二）对于受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合规定的受理条件而驳回行政复议申请的，属于复议机关不作为类，应当依据《若干解释》第22条规定确定被告。理由是：不论行政复议机关针对行政复议申请作出不予受理决定还是驳回行政复议申请决定，都是在程序上对申请人行政复议权利的限制，均没有对原具体行政行为进行实体审查，对于申请人来说是一种不作为行为。确定复议机关以不符合受理条件为由驳回行政复议申请的适格被告问题，应根据原告提起诉讼的具体诉讼请求来确认，即根据原告诉什么来确定谁作为被告。但原告超过起诉期限提出复议，复议机关受理后又驳回行政复议申请的情形除外。因为根据行政诉讼法的规定，超过起诉期限的，法院不予受理。通常情况超过起诉期限的也会超过复议期限，复议机关受理后又驳回的，原告因超过起诉期限不能起诉原具体行政行为，只能以复议机关为被告，起诉复议机关作出的复议决定。 综上分析，行政复议驳回行政复议申请，原告不服提起诉讼的，应当按照不同的情形，依据《行政诉讼法》第25条第2款及《若干解释》第22条的规定确定适格被告。

[律师回复] 行政复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出驳回行政复议申请的复议决定，不能视为维持原具体行政行为。复议申请人对该驳回行政复议申请的行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

[律师回复] 驳回行政复议申请维持原状，根据《中华人民共和国行政诉讼法》表明，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

[律师回复] 申请了行政复议，但是被驳回了，行政复议驳回并维持原判的规定是第二十五条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。<br/>　经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。